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原标题：国税地税大改革：高收入者逃税或将更难

24日，中办、国办印发的《深化国税、地税征管体制改革方案》正式公布，其中明确，合理划分国税、地税征管职责，并将在纳税服务等环节实施国税、地税深度合作。

我国现行的征税体制确立于1994年的分税制改革，实行按税种把收入划分为中央税、地方税以及共享税，并同时设立国税、地税两套税务机构进行征管。分税制为建立和完善社会主义市场经济体制发挥了重要作用，但经过20多年的时间，职责不够清晰、执法不够统一等问题也逐渐凸显。

方案中提出的第一项任务就是“理顺征管职责划分”，明确中央税由国税部门征收，地方税由地税部门征收，共享税的征管职责根据税种属性和方便征管的原则确定。

这份方案还从创新纳税服务机制、转变征收管理方式、深度参与国际合作等方面提出6大类30多项具体举措，很多与纳税人紧密相关。

例如，提出顺应直接税比重逐步提高、自然人纳税人数量多、管理难的趋势，从法律框架、制度设计、征管方式、技术支撑、资源配置等方面构建以高收入者为重点的自然人税收管理体系。

在建立促进诚信纳税机制方面，对进入税收违法“黑名单”的当事人，将实施禁止高消费、限制融资授信、禁止参加政府采购、限制取得政府供应土地和政府性资金支持、阻止出境等惩戒。

方案提出了2020年改革目标，建成与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收征管体制，降低征税成本，提高征管效率，增强税法遵从度和纳税人满意度，确保税收职能作用有效发挥，促进经济健康发展和社会公平正义。

要点解读

1明星等高收入者逃税或将更难

国地税改革方案中提出，要建立自然人税收管理体系，同时要构建以高收入者为重点的自然人税收管理体系。税法专家认为，根据税制改革的方向，直接税的比重将大大提高，自然人税收征管体系构建是适应自然人纳税人数量不断增加的趋势，也将为房地产税日后的开征铺平道路。

改革方案提出，自然人纳税人数量多、管理难，要从法律框架、制度设计、征管方式、技术支撑、资源配置等方面构建以高收入者为重点的自然人税收管理体系。

北京大学法学院教授刘剑文说，以作为直接税的个人所得税为例，本应旨在调节收入差距，然而目前个税征收的主体是工薪阶层，对高收入者的征收监管则比较困难，没能体现税收公平。日后通过纳税人识别号等手段使用，形成自然人税征收管理体系，就可以让高收入者逃税更加困难。

事实上，近年来税务机关对高收入群体的个税征管和稽查已经有渐趋收紧的态势。2010年以前年度并未涉及高收入者个人所得税项目，但从2010年起“年所得额12万元以上个人所得税自行申报纳税情况”被纳入当年指导性检查项目。

2011年之后，“高收入者个人所得税检查，尤其是各类明星从事广告演出取得收入未依法缴纳个人所得税的检查”也列入指导性检查项目。此次国地税改革方案依然延续了高收入群体作为个税检查重点对象的征管思路。

今年1月，税收征收管理法修订案开始征求意见，此后进入人大修法程序。修订草案的一大变化，就是增加对自然人纳税人的税收征管规定。其中就包括了明确纳税人识别号制度法律地位等做法。

武汉大学税法研究中心主任、湖北省财税法学研究会会长熊伟介绍，现行法案规定的税收征管措施主要都是建立在纳税人是企业这个假定前提上，主要针对的是法人和企业，对个人纳税人的重视不够。“随着税种的慢慢变化，个人纳税人数量会涌现，这是目前征管法最需要改变的一个问题”。

此外，改革方案还指出，税务总局、省级税务局将集中开展对高收入纳税人的税收风险分析，将分析结果推送相关税务机关做好应对，不断提高自然人税收征管水平。刘剑文介绍，税收风险分析将由征税部门建立相应信息档案，分析重点关注对象的纳税情况，针对分析结果，交由征税机关采取应对措施。

“税收风险分析并不仅仅是针对高收入自然人，而是以高收入者为重点”，刘剑文说，因为对于中低收入群体，其逃税可能性比较小，通过纳税人识别号等制度和技术手段，足以监管到位。方案也提出目标，要到2018年实现征管数据向税务总局集中，建成自然人征管系统，并实现与个人收入和财产信息系统互联互通。

不过，刘剑文强调，税收征收管理方面的改革是一个综合性的系统工程。一方面加强监管，另一方面也要做好服务，方便企业法人和自然人办税，做到权责对应。方案中也提出，推进办税便利化改革，国地税双方要在2016年实现“前台一家受理、后台分别处理、限时办结反馈”。

2政府性基金等非税收入改由地税征收

根据深化财税体制改革进程，结合建立健全地方税费收入体系，厘清国税与地税、地税与其他部门的税费征管职责划分，着力解决国税、地税征管职责交叉以及部分税费征管职责不清等问题。

合理划分国税、地税征管职责。中央税由国税部门征收，地方税由地税部门征收，共享税的征管职责根据税种属性和方便征管的原则确定。

按照有利于降低征收成本和方便纳税的原则，国税、地税部门可互相委托代征有关税收。

明确地税部门对收费基金等的征管职责。发挥税务部门税费统征效率高等优势，按照便利征管、节约行政资源的原则，将依法保留、适宜由税务部门征收的行政事业性收费、政府性基金等非税收入项目，改由地税部门统一征收。推进非税收入法治化建设，健全地方税费收入体系。

3税收违法入“黑名单”者将被阻止出境

方案还提出要建立促进诚信纳税机制。一方面对纳税信用好的纳税人开通办税绿色通道，在资料报送、发票领用、出口退税等方面提供更多便利，减少税务检查频次或给予一定时期内的免检待遇，开展银税互动助力企业发展。

另一方面对进入税收违法“黑名单”的当事人，严格税收管理，与相关部门依法联合实施禁止高消费、限制融资授信、禁止参加政府采购、限制取得政府供应土地和政府性资金支持、阻止出境等惩戒。

此前，全国各地已开启各类对税收违法案件的大力惩处。2014年10月，河北省保定市国税局对涉及重大税收违法案件的企业在门户网站公告，纳入税收违法“黑名单”。今年4月，北京市地税局采取联合惩戒措施，对30家公司的法定代表人采取阻止出境措施，直至依法缴纳全部税款、滞纳金。

对此，西安市税务学会副秘书长姚轩鸽对南都记者说，政府建立纳税者税收失信惩戒机制，肯定有助于遏制纳税者大面积逃税行为的蔓延。

不过他认为，仅有联合惩戒举措还远远不够。“政府如何守信，如何遵法守纪，如何对税权实行闭环式有效监督，如何真正做到税收取之于民，用之于民同样重要。”姚轩鸽表示，用税公开透明、真正提高“用税”的质量与效率、公共产品与服务的性价比与合意性，才能更好地促进纳税者自觉自愿地纳税。

4电子发票可有效规范电商行业

2012年开始试点的电子发票有了落实时间表。根据昨日正式公布的《深化国税、地税征管体制改革方案》，我国将全面推行电子发票，2016年实现所有发票的网络化运行。分析认为，此举将有效防范逃骗税和腐败行为，尤其是对电商行业做出规范。

中山大学岭南学院财政税务系主任林江认为，电子发票将带来三方面的便利。首先是防范逃税骗税行为。传统发票具有虚开发票、假发票等弊病，电子发票可有效规避这些问题。其次是减少印刷、开具纸质发票的人力和物力成本。另外从电子政务的角度看，电子发票也与现在简政放权的改革思路一致，能够提高税务部门的效率，为老百姓办事提供方便。

此外他指出，税务部门应建立完整规范，明确开票企业的资格认定、发票开具流程、税源归属等细节。

电子发票对电子商务会带来何种影响？中国电子商务研究中心主任曹磊表示，对于税务部门来说，纸质发票已经不能准确、即时地监管电商平台上的应税交易活动。电子发票有利于税务部门强化监管，同时可以降低纳税人的成本，不过目前针对的主要是电商平台上的B2C(商对客)企业主体。

据了解，对电商平台上C？2C的个人主体征税仍然争议较大，他们没有进行工商注册，也就没有在税务机关登记，相关税收一直处在空白状态，也给消费者维权带来隐患。2011年，武汉市曾开创国内对个人网店征税的先例，对一家年销售额达到1亿元的个人网店征收其2010年增值税、企业所得税、滞纳金共计430万元。有分析称，电子发票推行以后，个人电商也将被纳入到税收体系。

分析

国地税为何没合并？

社会上曾对国税、地税机构合并有较多议论。但从方案看，改革是合作而不是合并，释放出怎样的改革信号？国家税务总局局长王军在接受新华社记者采访时表示，国税和地税系统现有在职干部总数近80万人，占整个公务员队伍的1/10。方案对此做出明确回答：在坚持国税、地税机构分设的基础上，对现行征管体制进行完善。

国税、地税两套机构合作而不合并，主要有以下考虑：

第一，分税制财政管理体制是国税、地税机构分设的基础，分税制基础没有改变，机构分设也宜继续坚持。

第二，目前存在的一些问题是可以在现行体制框架内，通过进一步加强合作等改革举措来加以解决的。

第三，从国际比较看，OECD国家以及金砖国家中，除少数国家外，中央和地方税务机构分设是大国的共性选择。

第四，机构分设有利于调动中央和地方两个积极性。

总之，这一决策是建立在反复比较、多方求证、科学推断基础之上的。？新华社

改革目标

到2020年建成与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收征管体制，降低征纳成本，提高征管效率。

主要任务

(一)理顺征管职责划分

1.合理划分国税、地税征管职责

中央税由国税部门征收，地方税由地税部门征收，共享税的征管职责根据税种属性和方便征管的原则确定。

(二)创新纳税服务机制

2.在全国范围内实现国税、地税服务一个标准、征管一个流程、执法一把尺子。

3.办税事项2016年基本实现省内通办，2017年基本实现跨区域经营企业全国通办。

(三)转变征收管理方式

5.对纳税人实施分类分级管理。

6.建立自然人税收管理体系。

7.重点税源企业每5年轮查一遍。

8.全面推行电子发票。

(四)深度参与国际合作

9.严厉打击国际逃避税。

对跨国避税、企业“灰色利润”零容忍。

10.推进涉税信息共享。

改革时间表

2016年

实现所有增值税发票网络化运行。

2017年

基本实现网上办税，分行业、分国别、分地区监控跨国企业利润水平变化。

2018年

建成自然人征管系统。

具体安排

2015年至2016年上半年

在上海市、江苏省、河南省、重庆市进行综合改革试点。

在北京市、湖北省、广东省、陕西省、宁夏回族自治区、深圳市进行专项改革试点。

2016年下半年

在全国范围内稳步推进改革。

2017年

确保改革任务基本到位。

采写：南都记者？吴斌？实习生？冯群星？卫佳铭(除署名外)